Проверка Конституционности ч. 4.1 ст. 63 Градостроительного кодекса РФ

Постановлением Конституционного суда Российской Федерации от 28.03.2017 года № 10-П часть 4¹ статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации признана не противоречащей Конституции Российской Федерации, поскольку по своему конституционно-правовому смыслу в системе действующего правового регулирования она не препятствует законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения при осуществлении законодательного регулирования градостроительной деятельности в пределах своей компетенции в системе разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации и в пределах компетенции субъекта Российской Федерации устанавливать нормы, влияющие на содержание правил землепользования и застройки, в том числе обязывающие вносить в данные правила изменения и дополнения.

Конституционный Суд Российской Федерации не нашел оснований для признания статьи 23 Федерального закона «О внесении изменений в Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях и отдельные законодательные акты Российской Федерации и о признании утратившими силу отдельных положений законодательных актов Российской Федерации в связи с уточнением полномочий государственных органов и муниципальных органов в части осуществления государственного контроля (надзора) и муниципального контроля» не соответствующей Конституции Российской Федерации по порядку принятия.

Как следует из Градостроительного кодекса Российской Федерации, правила землепользования и застройки, так же как и документы территориального планирования, разрабатываются в целях обеспечения при осуществлении градостроительной деятельности безопасности и благоприятных условий жизнедеятельности человека, ограничения негативного воздействия хозяйственной и иной деятельности на окружающую среду и обеспечения охраны и рационального использования природных ресурсов в интересах настоящего и будущего поколений, сохранения объектов культурного наследия и т.д. (статьи 1, 30, 31, 32 и др.).

Соответственно, утверждение правил землепользования и застройки является важным фактором, определяющим возможность и условия привлечения инвестиций в капитальные вложения для ведения на конкретных городских территориях строительной и другой экономической деятельности. С учетом природы городов федерального значения как центров социально-экономического и культурного развития федеральные органы государственной власти особо заинтересованы в том, чтобы в данных субъектах Российской Федерации для этого были созданы все условия.

Вместе с тем при введении статьей 23 Федерального закона от 14 октября 2014 года № 307-ФЗ нового правового регулирования порядка утверждения правил землепользования и застройки в городах федерального значения федеральный законодатель, принимая во внимание указанные конституционно значимые цели, влияющие на градостроительную деятельность на территории данных субъектов Российской Федерации, не мог не учитывать в том числе опыт их собственного правового регулирования в сфере градостроительной деятельности. В связи с этим возложение на высшие исполнительные органы государственной власти городов федерального значения полномочия по утверждению правил землепользования и застройки, включая карты градостроительного зонирования и градостроительные регламенты, которые по своей правовой природе и содержанию в большей мере относятся к нормативным актам исполнительно-распорядительного характера, не может рассматриваться как нарушающее принцип разделения властей на уровне субъектов Российской Федерации и как несоразмерное вторжение федерального законодателя в их компетенцию - при том, однако, условии, что высшие законодательные (представительные) органы государственной власти городов федерального значения правомочны оказывать регулирующее воздействие на само содержание правил землепользования и застройки посредством издания собственных нормативных актов.

Такие возможности действующим законодательством о градостроительной деятельности предусмотрены. Прежде всего, в силу статьи 3 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой законы субъектов Российской Федерации, содержащие нормы, регулирующие отношения в области градостроительной деятельности, не могут противоречить данному Кодексу, законодатель субъекта Российской Федерации - города федерального значения имеет возможность в рамках собственного правового регулирования влиять на содержание наиболее важных элементов правил землепользования и застройки, т.е. он не лишен возможности определять в принципиальном плане элементы содержания этих правил. Тем самым законодательным (представительным) органам государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения в рамках нового порядка утверждения правил землепользования и застройки гарантируется правомочие по принятию законов и других нормативных правовых актов в градостроительной сфере в соответствии с Конституцией Российской Федерации, конкретизирующими ее положениями Градостроительного кодекса Российской Федерации и других федеральных законов.

Это означает, что в системе действующего правового регулирования законодательные (представительные) органы городов федерального значения вправе не только принимать законы, которые, содержательно не подменяя правила землепользования и застройки, образуют нормативно ориентирующую основу в отношении порядка их принятия, структуры и содержания, но и осуществлять контроль за исполнением таких законов. Применительно к генеральным планам городов федерального значения, которые являются документами территориального планирования данных субъектов Российской Федерации, часть 3 статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации устанавливает, что они утверждаются законодательными (представительными) органами городов федерального значения. Согласно Федеральному закону от 25 июня 2002 года № 73-Ф3 «Об объектах культурного наследия (памятниках истории и культуры) народов Российской Федерации» за ними же сохраняется право утверждения режимов и границы зон охраны объектов культурного наследия и требований к градостроительным регламентам; в отношении объектов культурного наследия регионального значения и объектов культурного наследия местного значения такое утверждение осуществляется в порядке, установленном законами субъектов Российской Федерации (пункт 3 статьи 34). В частности, Законом Санкт-Петербурга от 12 июля 2007 года № 333-64 «Об охране объектов культурного наследия в Санкт-Петербурге» решение данного вопроса отнесено к компетенции Законодательного Собрания Санкт-Петербурга (пункт 1¹ статьи 3). Тем самым в рамках действующего федерального и регионального законодательного регулирования законодательные (представительные) органы городов федерального значения могут не только влиять на содержание правил землепользования и застройки, но и фактически в определенной части их устанавливать.

Кроме того, само по себе наделение высших исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации - городов федерального значения правомочием по утверждению правил землепользования и застройки, вопреки утверждению заявителя по настоящему делу, не исключает в качестве элементов механизма сдержек и противовесов во взаимоотношениях законодательных и исполнительных органов работу депутатов с населением, парламентские дискуссии и обсуждения, возможность законодательной (представительной) власти оказывать серьезное влияние на процедуру и содержание правил и осуществлять последующий контроль за исполнением данного акта, а следовательно, не может рассматриваться как несовместимое с конституционным принципом разделения властей.

При введении нового порядка утверждения правил землепользования и застройки для городов федерального значения федеральный законодатель сохранил в главе 4 Градостроительного кодекса Российской Федерации в неизменном виде единую процедуру подготовки правил землепользования и застройки и внесения в них изменений, порядок установления территориальных зон и другие правила градостроительного зонирования применительно как к городам федерального значения, так и к остальным субъектам Российской Федерации, в которых право утверждения правил возложено на представительные органы местного самоуправления.

Существенная роль в этой процедуре отводится комиссии по подготовке проекта правил землепользования и застройки (часть 6 статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации). При этом законом субъекта Российской Федерации - города федерального значения может быть гарантировано участие в работе комиссии представителей его законодательного (представительного) органа государственной власти. Так, согласно пункту 4 статьи 9 Градостроительного кодекса города Москвы в состав городской комиссии должны входить депутаты Московской городской Думы, а согласно статье 13 Закона Санкт-Петербурга от 24 ноября 2009 года № 508-100 «О градостроительной деятельности в Санкт-Петербурге» в число членов комиссии по решению Законодательного Собрания Санкт-Петербурга включаются пять его депутатов. Кроме того, в соответствии с требованиями статьи 31 Градостроительного кодекса Российской Федерации при получении проекта правил землепользования и застройки уполномоченным органом в срок не позднее чем через десять дней со дня его получения принимается решение о проведении публичных слушаний по этому проекту; продолжительность публичных слушаний по проекту правил землепользования и застройки, которые проводятся комиссией по землепользованию и застройке, составляет не менее двух и не более четырех месяцев со дня его опубликования.

Тем самым в процесс подготовки и утверждения правил землепользования и застройки, представляющий собой многоэтапную взаимосвязанную процедуру нормотворческой деятельности подзаконного уровня, вовлечены лица, выражающие как государственные, так и общественные интересы. Особенностью данной процедуры является использование такого общественного института, как публичные слушания, что предполагает учет мнения населения по вопросам, затрагивающим условия его проживания и жизнедеятельности на соответствующей территории. В результате такого взаимодействия реализуется один из основных принципов законодательства о градостроительной деятельности - участие в осуществлении градостроительной деятельности граждан и их объединений и обеспечение такого участия, притом что физические и юридические лица, не согласные с решением об утверждении правил землепользования и застройки, вправе оспорить его в судебном порядке (пункт 5 статьи 2 и пункт 4 статьи 32 Градостроительного кодекса Российской Федерации).

Таким образом, часть 4¹ статьи 63 Градостроительного кодекса Российской Федерации, согласно которой правила землепользования и застройки субъектов Российской Федерации - городов федерального значения утверждаются нормативными правовыми актами высших исполнительных органов государственной власти этих субъектов Российской Федерации, не препятствует их законодательным (представительным) органам при осуществлении законодательного регулирования градостроительной деятельности устанавливать в пределах своей компетенции в системе разделения властей на уровне субъекта Российской Федерации и в пределах полномочий субъекта Российской Федерации нормы, влияющие на содержание правил землепользования и застройки, в том числе обязывающие вносить в данные правила изменения и дополнения. Данное регулирование, будучи обусловленным спецификой градостроительной деятельности на территории субъектов Российской Федерации - городов федерального значения, преследует конституционно значимую цель и как таковое не нарушает Конституцию Российской Федерации, в том числе закрепленные ею принципы равноправия субъектов Российской Федерации и разделения властей.